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关于法院审理政府信息公开案件的调查与思考
http://rd.zh.gov.cn 日期:2015年09月07日 来源: 点击数:此处显示稿件总访问量  分享至:

关于法院审理政府信息公开案件的

调查与思考

           ——以宁波市镇海区人民法院受理的案件为样本

镇海区人民法院  戴盈盈[1]

 

随着社会主义法治建设的发展和公民权利意识的提高,政府行政管理的透明度和公众知情权的保护愈加受到重视。200851日,《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)正式实施,旨在保障公民依法获取政府信息,促进政府依法行政。从司法实践角度而言,政府信息种类纷繁复杂,公民提出的要求多种多样,不同部门的法治意识有所差别,由此引发的政府信息公开案件逐年增多,已经成为法院行政审判的一个重要课题。本文将以笔者所在的浙江省宁波市镇海区人民法院在《条例》实施之后所受理的政府信息公开案件为样本,对该类案件作一个简单的梳理分析。

一、政府信息公开案件的情况分析

(一)案件受理的基本情况

自《条例》实施以来,该院受理的政府信息公开案件在数量上逐年增长:2008-20110件,20121件,20133件,20149件;从类型上看,土地类9件,拆迁类2件;公安类1件;工商类1件。在类型上,涉及土地拆迁类的占据最大比例,为84.6%。此外,该类案件的原告相对集中,一类是同一原告多次起诉,其中1名原告有2个案件,另1名原告有3个案件;另一类是不同原告的系列案件,在受理的13件案件中,有分属3名原告的3个系列案件。还有1件多原告案件。

图表1:2008-2014年镇海法院政府信息公开案件受理数量

                                          (单位:件)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

565

 

图表2:2008-2014年镇海法院政府信息公开案件受理类型

(二)行政机关答复的基本情况

在受理的共13件信息公开案件中,行政机关作出不予公开答复的为7件,逾期未答复的为2件,原告认为公开内容不符合申请要求的为4件。行政机关不予公开的理由也是多种多样:信息不存在、涉及个人隐私、非其公开职责以及原告的申请不符合“三需要”、该信息不属于政府信息等等。

 

图表3:2008-2014年镇海法院政府信息公开案件行政机关答复情况

    (三)案件审理的基本情况

案件的审理结果(1件未结除外)以判决驳回原告的诉讼请求为主,共9件,其余判决确认违法1件,判决撤销并责令重作1件,判决履行法定职责1件。一审判决后,原告不服上诉的为4件,被告上诉的为0件;上诉案件中,二审判决维持的为3件,原告撤诉的1件。

 

图表4:2008-2014年镇海法院政府信息公开案件审理结果

 

二、政府信息公开案件的特点分析

(一)案件数量逐年增多

与传统的行政诉讼案件相比,政府信息公开案件应当属于新类型案件,从《条例》公布实施开始至今,该类案件历经了一个从无到有再到数量显著增多的过程。以镇海法院为例,《条例》实施的前几年,没有此类案件诉诸法院,之后则逐年增多。其中,2014年与2013年相比,案件数量明显增多,增幅达到200%。而在其他地区这一特点也很明显,北京市各级法院审理的政府信息公开案件在2008年仅为10件,2009年上升为147件,2012年则达到551件。在全国范围内,各地法院受理该类案件从2008年的300多件上升到2013年的5000多件。无论是公众还是司法机关对新的法律法规都有一个熟悉、了解的过程,在此之前,大家都是“按兵不动”。

(二)被诉行政机关相对集中

在镇海法院受理的这13件案件中,被告有区(市、县)人民政府、公安局、市场监管局和拆迁部门。其中,被告为一级人民政府的最多,为9件,所涉及内容全部为土地拆迁类信息。这主要是土地与人特别是与农民的生产生活息息相关,是他们的安身立命之本。另一方面,随着城市一体化、农村城镇化进程的加快,城市房屋涉及的土地资源规划、利用以及农村集体土地国有化等诸多与土地相关的问题日益突出,土地问题已经成为社会矛盾的焦点。

(三)申请公开的政府信息与切身利益相关

在这13个政府信息公开案件中,原告申请公开的信息呈现多样化,即便同样属于土地拆迁类信息,其内容也是各不相同。包括:土地出让审批、拆迁费的发放使用、行政机关的行政主体资格、土地征收补偿方案行政许可、土地出让金的用途,其他还包括刑事案件报案处理情况以及针对超市的投诉举报情况。可见,对于土地征用、房屋拆迁等涉及民生、与切身利益相关的问题是老百姓关注的重点;而且,不仅仅是自己的补偿问题,拆迁主体、拆迁目的、拆迁整体费用甚至于其他人的补偿情况也成为其关心的重点问题。即使唯一的一件公安类案件,其实背后涉及的也是拆迁问题。

(四)案件胜诉率低、上诉率高

根据图表4的统计结果,13个案件中,驳回原告诉讼请求的占75%,原告胜诉率仅为25%。而原告败诉的案件中,上诉率却高达44.4%,上诉案件的二审维持率也很高,为100%1件撤诉除外)。信息公开案件往往不是原告诉讼的目的,而是手段;或者是原告在其他途径屡屡受挫情况之下的不得以之举。而且,此类案件一般不能解决实质问题,调解余地不大。

三、政府信息公开案件的审理思路

(一)原告主体资格的认定

申请人提起诉讼时只要举证证明曾向行政机关提出要求信息公开的申请即可,而行政机关针对申请人的要求公开信息的申请未作决定,或作出了拒绝决定或虽然依申请公开信息,但未满足原告要求的行为,即可认为申请人与被申请人的行政行为之间存在着法律上的利害关系,申请人具有提起行政诉讼的原告主体资格。

有观点认为根据《政府信息公开条例》第十三条的规定,公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要,向有关部门提出申请,要求获取相关政府信息,人民法院在审查过程中,如果发现原告要求政府公开的相关信息并非是为了自身生产、生活、科研等需要,可认为原告与被告未履行法定职责的行为之间无法律上的利害关系,申请人不具有提起行政诉讼的原告主体资格。

笔者认为应放宽对提起行政诉讼的原告主体资格审查要求,行政机关作出拒绝信息公开的决定,已经对申请人享有的获取信息公开的权利造成了侵害,《政府信息公开条例》第十三条是对公民可申请公开的信息范围进行界定,《政府信息公开条例》第十三条可作为审查被申请人行政行为合法性的依据,而不应作为界定行政诉讼原告主体资格的严格标准。

(二)起诉期限的适用标准

一般来说,行政机关无论是依照当事人信息公开申请不予以答复,或者公开政府信息,均不会告知申请人诉权或者起诉期限,此时起诉期限应如何确定?

《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三十九条规定,履行法定职责类案件的起诉期限应从行政机关履行职责法定期限届满之日起开始计算,根据《政府信息公开条例》第二十四条规定,行政机关履行政府信息公开法定职责有三个期限,一是能够当场答复的,应当场答复;二是收到申请之日起15个工作日内;三是经机构负责人同意可最长从收到申请之日起30个工作日内,因此申请人提起行政诉讼的起诉期限起点如果是政府机关未依申请作出书面答复,应根据上述三种情况,从不同期限届满之日起开始计算,如果政府机关作出书面答复,从书面答复送达申请人之日起开始计算起诉期限。

(三)政府不履行信息公开法定职责的认定

1.原告申请公开的信息是否属于被告职责范围内应当掌握的政府信息

根据《政府信息公开条例》第二条规定,政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息,并非行政机关掌握的信息均应列入政府信息的范围,政府信息是必须是与被申请公开信息部门的工作职责息息相关的,人民法院在审理案件过程中,应在首先明确被告行政机关工作职责基础上,审查原告申请公开的信息是否属于被告职责范围内应当掌握的政府信息。

2.原告申请公开的信息是否符合《政府信息公开条例》第十三条规定

根据《政府信息公开条例》第十三条规定,公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要,向有关部门申请获取相关政府信息,人民法院在审理案件过程中,应根据该条规定,审查原告要求公开的信息是否与其自身的生产、生活、科研等特殊相关需要进行审查,防止一定程度上的政府信息公开申请权滥用的现象。

另外需要说明的是根据《信息公开条例》第二十五条规定,如果原告向行政机关申请提供与其自身相关的税费缴纳、社会保障、医疗卫生等政府信息的,应由原告举证向被告申请政府信息公开时,曾向被告出示过有效身份证件或者证明文件,否则被告有权拒绝公开被申请的政府信息。

3.原告申请公开的信息是否属于应予公开的信息

根据《政府信息公开条例》第八条规定,行政机关公开政府信息,不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定,同时结合《政府信息公开条例》第十四条规定,行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息,可以得知,并非所有的政府信息均应纳入政府信息公开的范围,应根据具体情况而定。人民法院在审理过程中,应结合《档案法》相关规定,准确界定应予以公开的信息范围。如果发现被申请公开的信息涉及到商业秘密、个人隐私等时,按照目前的法律规定,人民法院应将与被申请信息密切相关的单位或者个人追加为第三人,并征求其是否同意公开的书面意见,以第三人的意见作为认定该信息是否属于应予以公开信息的重要依据。

四、政府信息公开案件存在的问题

政府信息公开案件近两年一直呈快速增长趋势,已经成为行政诉讼案件的重要组成部分,以镇海法院为例,2014年该类案件已经占所有行政诉讼案件总数的23.7%。这一方面反映出公民知情权意识的高涨以及维权意识的增强,但另一方面,也反映出政府信息公开案件已经成为行政诉讼的“鸡肋”。以公益为目的的信息公开案件几乎为零,该类案件往往是当事人在穷尽其他办法之后的无奈之举,甚至成为一些老上访户不断纠缠的“法宝”。而且因为信息公开案件并不能解决实质问题,所以在很大程度上沦为政府和申请人之间的文字游戏,容易造成滥诉,成为名副其实的垃圾诉讼。

十八届四中全会明确强调,要加大对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠讼行为的惩治力度。如何在当事人知情权和防止滥诉现象之间寻求平衡,就成了目前政府信息公开案件面临的重要问题。

2015227,江苏省南通市港闸区法院召开新闻发布会,通报8起政府信息公开滥诉典型案件,裁定驳回原告陆红霞、陆富国的起诉,率先在全国对政府信息公开滥诉行为予以规制。据港闸法院不完全统计,2013年至20151月期间,陆红霞、其父陆富国及其伯母张兰三人以生活需要为由,分别向行政机关提起至少94次政府信息公开申请,要求公开南通市政府公车数量、牌照号码、被拘留人员伙食费标准、接处警记录、工程项目批文等等,内容包罗万象。在收到行政机关答复后,又分别向复议机关提出39次行政复议。在经过复议之后,又分别提起36次政府信息公开诉讼。

港闸法院经审理后认为,原告不间断地向政府部门申请获取所谓的政府信息,真实目的并非为获取、了解所申请的信息,而是借此表达不满情绪,并向政府及相关部门施加答复、行政复议和诉讼的压力,以实现拆迁补偿安置利益的最大化。这种将个人主观意愿凌驾于立法目的之上的做法,显然已经构成了获取政府信息权利的滥用。另外,因原告起诉明显缺乏诉的利益,将诉讼作为向政府及其相关部门施加压力、谋求私利的手段,严重背离程序正当和诚实信用原则,构成滥用诉权。

港闸法院的这次案件发布会,对今后法院审理政府信息公开案件有着重要的启示意义,正如案件承办人,该院院长高鸿所言:“裁定驳回起诉以及明确再次起诉的规则,对遏制不断蔓延的滥用获取政府信息权和诉权具有重要意义…….有利于规范信息公开和行政诉讼秩序,更为合理规制滥用诉讼权利行为作开创。”

可见,有关政府信息公开案件的滥诉现象并非一时一地的问题,已经成为全国范围内普遍存在的问题,港闸法院通过驳回起诉的方式对滥诉行为亮红灯,还有些法院也从其他角度针对滥诉行为制定了有关对策。

以浙江省为例,201411月份,浙江省高院发布了《关于审理政府信息公开行政案件若干具体问题的解答》,该通知可以视为浙江省在总结近几年信息公开案件审判经验的基础上,对该类案件审理思路作出的具体指导,从中也可以看出司法机关对于信息公开案件的价值取向。其中,该通知在问题17中解答:“三需要”系《条例》第十三条规定的依申请公开政府信息时的要求,被告对依法应主动公开的政府信息以不具备“三需要”为由拒绝公开的,人民法院一般予以支持。从这条可以看出,此前,如果是政府依法应当主动公开的信息,即使该信息与原告之间不存在“三需要”的关系,法院一般也会判决政府公开;但如今,“三需要”已经成为原告申请政府信息公开的必要条件。国务院办公厅在《关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》中也明确要求,“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息,可以不予提供。”这种处理模式其实是从源头上严格限制申请政府信息公开的主体范围,减少一些恶意申请行为。

但另一方面也要看到,有些应当公开的信息政府仍然倾向于藏着掖着,在最高院公布的2013年度十大政府信息公开典型案例中,判决被告败诉的有9例,基本都属于政府应当公开但未公开的情况。

五、政府信息公开案件合理化引导的对策

从行政相对人的角度而言,申请政府信息公开不过是问题的表面,真正的原因其实是相对人的利益诉求得不到满足,且通过其他渠道也不能解决,于是转而诉诸于门槛相对较低的信息公开诉讼,并期望从中找到对自己有利的信息或是给政府不断施加压力;从政府的角度而言,则担心一旦公开某些信息,则可能被发现对自己不利的证据,从而引起后患。

(一)树立正确理念,维护正当诉讼避免滥诉

无论是《条例》施行的初衷还是诉讼进行的目的都是为了提高行政机关行政行为的公开度和透明度,内外结合推动秩序行政向服务行政的转变。因此,对于行政机关而言,要正确看待公民申请政府公开有关信息的行为,尤其是一些本部门应当主动公开但未公开的信息,将申请公开的行为看作是对自己行政职责的有效监督。对于一些沟通不畅或是无理取闹的当事人,则不能因害怕其信访或是上访而无原则地妥协,要引导他们走法律途径解决问题。另一方面,对于公民而言,要打消将信息公开案件当做救命稻草或是通过频繁诉讼给政府施压的想法,理性诉讼,合理诉求。

(二)鼓励非营利性组织主导公益诉讼的发展

从目前来看,有关政府信息公开的公益诉讼案件少之又少。在以“北大法宝—司法案例”数据库为检索对象,截止2013531日,全国仅检索到一起公益诉讼,“中华环保联合会诉贵州省贵阳市修文县环境保护局环境信息公开案”,并胜诉。[2]与普通诉讼相比,公益诉讼在保护公民权益,促进行政机关依法行政方面有着更具针对性、更加普遍性的意义。而一些非营利性的组织和团体,有区别于普通公民或是营利性单位的独立性、专业性、公益性等特点,如果能对其自身优势积极加以利用,将会在促进信息公开公益诉讼方面有着不容小觑的作用。

(三)通过司法判决引导信息公开的理性复位

司法判决通过个案能够对社会行为产生一定的规制和引导作用,这一点是不言而喻的。例如上文提到的港闸法院认定滥诉的判决并通过新闻发布会的形式向社会公布,必然能够在一定程度上和一定范围内对滥诉行为起到扼制作用。因此,法院可以通过司法判决的方式,支持那些要求政府公开信息的合理化诉求,特别是一些涉及政府应当主动公开或是有关公共利益的信息;同时,对那些无理取闹或是别有用心的滥诉行为,驳回起诉或是驳回其诉讼请求甚至不予受理,以表明法院的态度。在司法层面,通过支持或不支持原告诉请,来引导政府信息公开申请以及相关诉讼行为朝着理性的方向发展。



[1] 戴盈盈,女,19822月生,宁波市镇海区人民法院行政非诉审查庭庭长,13958207782smouce@163.com

[2] 余凌云:《政府信息公开的若干问题——基于315起案件的分析》,载《中外法学》2014年第4期,第35页。

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