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关于镇海区政府债务风险情况的调研报告
http://rd.zh.gov.cn 日期:2015年09月15日 来源: 点击数:此处显示稿件总访问量  分享至:

关于镇海区政府债务风险情况的调研报告

 

镇海区人大常委会财经工委 蔡军国 陈晓

 

引言:

借助融资平台公司筹集建设资金,是地方政府突破原《预算法》约束变相举债的普遍做法,由此形成大量实质性的政府债务。由于这些债务长期以来无法纳入财政预算管理,缺乏有效监管,导致存量债务不清、新债举借无度、资金使用粗放,地方政府债务风险引起社会各界的严重担忧。

为督促区政府加强政府性债务管控,镇海区人大常委会于2013年首次将政府性债务管理情况纳入主任会议审议议题。新《预算法》正式实施后,国务院出台了《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔201443号),财政部部署全国各级财政部门牵头组织对本地区政府存量债务进行了清理甄别,这些都为切实强化地方政府性债务管理明确了方向、创造了条件,2015年,镇海区人大常委会顺势而为,进一步加大对政府债务的监督力度,将政府债务情况列入常委会审议议题。

为配合常委会做好审议工作,镇海区人大常委会财经工委在常委会分管领导带领下,对镇海区政府债务情况开展了调研。由于2014年底区财政局已按财政部统一部署对截止20141230日的全区政府存量债务进行了清理甄别,甄别结果经上级部门多轮核查,因此,本次调研中,财经工委对政府债务存量情况不再作全面调查,而是直接以清理甄别结果为基础,把调研重点放在全区政府债务风险的分析和风险防范对策的思考上,为常委会准确判断全区政府债务风险、精准督促区政府强化债务风险管控提供参考。

一、政府债务基本情况

在镇海区政府的统一领导下,镇海区财政局按照财政部《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》(财预〔2014351号)工作部署,牵头组织对全区政府存量债务开展了清理甄别,甄别结果经市财政局、市审计局、财政部驻宁波专员办等上级部门多轮核查后,于20154月以区政府名义上报。

镇海区政府债务清理甄别的结果为,截止20141231日,全区政府债务即政府负有偿还责任的债务为107.60亿元,其中:一般债务58.70亿元,专项债务48.90亿元。上述政府债务由12家债务单位(其中7家为国有公司,其余5家为财政局、土地储备中心、人民医院等机关事业单位)通过银行贷款、企业债、国债转贷、融资租赁等方式融资形成,债务资金主要用于道路、水利、医院、学校、保障房等城市基础设施、公益性项目建设和土地储备。

全区政府债务按归属级次统计,区本级债务93.67亿元,占全区的87.05%,两家开发园区债务13.93亿元,占12.95%;按债务资金来源统计,银行贷款67.80亿元,占全部债务的63.01%,发行企业债27.00亿元,占25.09%,其他方式12.80亿元,占11.90%;按债务资金投向统计,公路、市政等基础设施建设37.54亿元,占34.89%,农林水利建设35.67亿元,占全部债务的33.15%,保障性住房建设14.76亿元,占13.72%,土地储备10.69亿元,占9.93%,教育、文化、医疗卫生建设8.94亿元,占8.31%

此外,镇海区财政局在清理甄别政府债务时,一并对全区政府负有担保责任的债务(简称二类债务)和政府可能承担一定救助责任的债务(简称三类债务)进行了清理,清理结果为二类债务29.82亿元、三类债务56.41亿元,这两类政府或有债务加上政府债务共同构成镇海区的政府性债务。

二、政府债务风险评价

政府债务风险包括偿债风险和流动性风险,前者是指政府总债务负担过重,超出其偿债能力,后者是指由于短期内缺乏流动性,政府无力对到期债务还本付息。由于地方政府债务虽已完成清理甄别,但尚未完成债券置换,且置换后偿债期限有所延后,因此,近期内地方政府仍无需直接偿还债务,所以,本次调研对镇海区政府债务风险的评价分为两个层次来进行考察,对于偿债风险重点考察全区的政府债务总量,对于流动性风险则主要着眼于具体债务单位的当前债务状况。

(一)全区政府性债务负担较重,政府偿债风险不小

衡量政府偿债风险的指标较多,本次调研参照《浙江省人民政府关于加强地方政府性债务管理的通知》(浙政发〔20055号)对债务风险监测指标的选用,选择负债率和债务率两项指标来评价镇海区政府的偿债风险。

1.镇海区政府性债务的负债率

对于政府或有债务,尽管在正常情况下无需政府承担偿还责任,但在债务人出现偿债困难时,政府仍需根据承担的责任类型和大小代为偿还部分债务,因此,评估政府偿债风险时也应将政府或有债务按一定比例折算到政府总债务中。本次调研采用审计署在2013年全国政府性债务审计结果公告中反映的政府或有债务折算率[1]

根据《2014年镇海区国民经济和社会发展统计公报》反映,当年镇海区全社会实现生产总值(GDP637.67亿元、区属实现生产总值(GDP354.03亿元。对于镇海区而言,全社会GDP中很大一部分是由驻镇海的部省属企业实现的,这些企业缴纳的税收并不归属镇海区地方财政,因此,按区属GDP来计算镇海区的政府负债率更具实际意义。

综合上述因素,计算可得镇海区的政府性债务负债率=(107.60+29.82×19.13%56.41×14.64%)÷354.03121.56÷354.0334.34%

该负债率尽管尚低于《马斯特里赫特条约》规定的政府债务风险控制标准参考值60%,但已远超《浙江省人民政府关于加强地方政府性债务管理的通知》规定的负债率风险预警值10%

2.镇海区政府性债务的债务率

对于债务率的计算,存在不同的口径,2013年全国政府性债审计结果公告中以年末总债务余额÷当年政府综合财力作为债务率,《浙江省人民政府关于加强地方政府性债务管理的通知》中以年末总债务余额÷当年可支配财力作为债务率。

按前一种计算公式计算,镇海区政府性债务的债务率=121.56÷94.3128.91%[2],尚处于国际货币基金组织确定的债务率控制标准参考区间90150%之内,但已超《浙江省人民政府关于加强地方政府性债务管理的通知》规定的债务率风险预警值100%。而按后一种计算公式计算,镇海区政府性债务的债务率=121.56÷60.54200.79%

从上述负债率和债务率数据来看,镇海区的政府性债务负担水平已处于较高水平,政府偿债风险不小。

(二)部分债务单位债务负担重,流动性风险较大

按照国发〔201443号规定,甄别为政府债务的存量债务由地方政府通过发行政府债券进行置换,不再需原债务单位偿还,但除此之外,截止2014年末,镇海区共计86.23亿元的政府性二类、三类债务和80亿元左右[3]不能纳入政府性债务范畴的国有企业非经营性债务,合计166亿元左右债务原则上仍需由各债务单位自行消化,这些债务单位主要为区属二十多家政府性投资公司和各镇街道所属国有公司。由于这些公司几乎都不从事具体经营活动,没有稳定的经营收入,收入依赖土地出让金返还等来源,且绝大部分债务资金都投入于拆迁安置、新农村建设、园区基础设施建设等非经营性项目,一旦出现资金链断裂,镇海区各级政府必定牵连其中,所以,必须将这些公司的债务风险纳入政府债务风险的关注范围。

以一家区属融资平台公司为例,截止2014年末债务余额94.5亿元,虽有81.5亿元列入政府债务,但其余13亿元债务需自行偿还,同时公司还需承担81.5亿元债务在债券置换之前应付的利息,公司消化存量债务的负担十分沉重。该公司2015年到期还贷付息额达32.62亿元,扣除预计年内能用债券置换的10.6亿元债务,仍需自行偿还22.02亿元,此外,公司2015年还需新承担25.22亿元政府投资项目的出资,为此年度共需融资近50亿元,而国发〔201443号出台后,银行信贷、债券等各类直接、间接融资渠道都对政府融资平台公司全面收紧,加上公司自身资产负债率已高达75%,融资资源基本耗尽,公司原来“借新债还旧债”的运作模式难以为继,同时公司自身缺少稳定收入来源、可变现资产又少,因此,公司年内存在巨大资金缺口,如融资环境近期不发生根本性好转,没有新的资产、资金注入,公司资金流动性可能出现困难。

再以一家开发区管委会为例,其建设资金来源主要依靠地块开发出让收益,原要求自求平衡,但受土地市场持续低迷、地块出让不畅、出让地价偏低、出让金分配政策调整、线性工程安置房结算价低于成本等因素影响,收入严重不足,为此,下属6家政府性投资公司截止2014年末共计负债69亿元,扣除国发〔201443号出台后在2014年底提前筹集形成存量资金的27亿元债务,实际债务规模42亿元左右,其中有7.57亿元列入政府债务,尚有34.43亿元债务需自行偿还,预计至2016年区域开发基本完成时,债务余额至少要达到48.7亿元(已将所有可出让土地收益、可变现资产折价计入收入),偿债来源无处落实。经该管委会测算,2015年资金基本能平衡,但2016年起资金流动性将面临较大困难。

综合整体的政府偿债风险和微观的债务单位流动性风险来看,镇海区的政府债务风险水平已不容小觑,必须采取有效措施进行积极化解。

三、政府债务高风险成因分析

在财权偏弱而事权过重的原财政体制下,地方政府在无法公开、规范举债的情况下,借助融资平台公司举借债务有其不得已的苦衷和实践上的合理性,如能适度负债搞建设,对地方实现跨域性发展十分有益。但镇海区同全国很多地方一样,政府债务风险进入了较高水平区域,财政可持续性受到威胁,其成因除了国家层面未给予地方规范举债渠道、对地方政府性债务监管滞后、公共领域投融资体制改革推进不快等外部因素之外,还存在以下几方面重要的内部因素:

(一)缺乏统筹领导,债务借用还存在脱节现象

镇海区政府性债务的举借主要由融资平台公司实施,但债务资金主要供政府投资计划确定的项目建设单位使用,偿债资金则由财政部门在公共财政预算内或土地出让金收入中视财力可能予以安排。由于整个债务资金的“借、用、还”业务链条涉及多个部门、周转时间跨度长,而区级层面又未建立起统筹领导机制,因此出现“用钱的不管借、借钱的管不了还、还钱的管不了借”的现象,给债务过快、过度增长提供了可趁之机。

(二)缺少统一监管,债务底数、风险状况不明

很长一段时间以来,全国范围内都存在地方政府性债务没有部门负责统一监管的问题。尽管后来随着政府性债务规模不断膨胀、风险逐步显现,各级政府都明确了财政部门为监管部门,但就镇海区而言,政府性债务监管职责分散在区财政局和镇海投资公司两家单位,没有形成统一、集中的监管格局,债务统计、风险监控等监管职责落实不到位,导致区领导对本地的政府性债务底数不清,对债务风险产生麻痹。

(三)缺失约束机制,债务增长过快、效益不佳

长期以来,镇海区相关部门在安排政府投资项目计划时,对公共财政预算无法保障的项目,只要融资平台公司承诺提供资金就将项目列入计划,缺失对其债务承受能力、偿债资金来源等作必要的分析、把关,有时甚至存在拉郎配、单方面给融资平台公司分配项目的现象,而融资平台公司在财政安排偿债资金不足的情况下,为了借新债还旧债,也需凭借新的项目去开展融资,于是不得不超能力承担融资任务,导致风险越积越高。

四、强化债务管理、防范债务风险的工作建议

为规范政府性债务管理、防范债务风险,提出以下几点建议:

(一)强化统一领导,完善管理体系,实行债务统筹管理

建立由区政府领导挂帅、财政部门牵头、多部门参与的政府债务统筹管理组织体系,强化对新债举借、旧债消化、资金调度、融资资源整合、风险应急处置、融资平台公司转型发展等方面工作的统一领导,管控的债务范围应涵盖各类政府性债务以及国有公司的非经营性债务;尽快组织制定加强政府性债务管理及推进相关工作的整体方案,明确目标、通盘谋划、细化任务,排出具体的路线图、时间表、责任单,并加强督查和考核,确保各项工作有序、协调推进。

(二)制定规模限额,落实约束机制,确保债务负担适度

牢牢坚持“负债建设”也要“量力而行”的原则,尽快制定镇海区政府性债务限额管理办法,根据GDP规模、政府财力、可变现资产状况等因素,科学制定全区各级政府性债务规模限额,并严格执行举债事前审批制度,落实限额约束机制,不得突破限额批准举债,确保全区各级政府性债务负担适度;同时出台相关制度,加强国有公司债务监管,通过划定债务率上限等方法,严控国有公司非经营性债务规模。

(三)转变投资理念,完善决策评审,控制债务增长源头

切实转变政府投资理念、创新投融资机制,积极引入社会资本投资公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域,减轻政府投资负担,控制债务增长;同时,进一步完善政府投资项目决策评审机制,对政府负债建设项目,除要实事求是做好项目投入产出分析,避免重复、低效投资外,更要同步开展举债评审,客观评估出资单位的债务承受能力、偿债资金来源落实情况,坚决防止债务“借、用、还”脱节。

(四)加强监控预警,制定应急预案,谨防债务违约风险

尽快建立债务监控、预警制度,动态跟踪各债务单位的政府性债务和非经营性债务,分析各单位债务负担水平,判别债务风险等级,相应采取风险提示、风险警告、项目限制等措施;同时,及早制定债务风险应急处置预案,以便在债务单位出现流动性严重不足、还本付息困难时,在坚持“谁举借谁偿还”基本原则不变的前提下,能第一时间动员各方力量、整合各类资源,针对不同情形采取协调金融机构贷款展期、跨单位调度资金等相应措施,以确保债务风险不失控、不扩散,确保政府信用不受损。



[1] 2013年全国政府性债务审计结果显示,2007年以来,各年度全国政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务当年偿还本金中,由财政资金实际偿还的比率最高分别为19.13%14.64%

[2] 2014年镇海区一般公共预算收入49.27亿元,政府性基金收入45.03亿元,合计政府综合财力94.3亿元,加偿债准备金2.79亿元,扣正常运转经费36.55亿元,得2014年可支配财力为60.54亿元。

[3] 在各调研单位自报数据基础上粗略估算,未经政府部门全面清理统计,仅作参考。

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